文化政策暨文化藝術補助機制(上)

原題:我國文化藝術補助政策與執行評估(摘錄其一章節)

來源:www.rdec.gov.tw/public/PlanAttach/200808211707122077069.doc

(一)文化政策研究

文化政策研究是一個正在發展的新興學術領域。研究者有不同的角度與視野來回答什麼是文化政策研究的問題。Oliver Bennett將文化政策視為探討「被誰？為誰？為什麼？以及有什麼被建構出來」的問題，以及在整個過程中，文化如何被支持、控制與規範(Bennett，1994：1)。 Nobuko Kawashima (河島伸子)則定義文化政策為「探測政府部門、公共單位、商業單位以及私人工業如何、為什麼去參與文化商品的製造、分配與消費」；因此，文化政策不只去探測公共部門的文化藝術活動，也包括了文化機構的政策、策略與組織等問題(Kawashima，1999：3)。 Michael Volkerling 從理論角度來考量這個問題，並指出文化政策研究應該立基於國家理論，文化理論與政策理論(Volkerling，1996)。 Clive Gray 則建議文化政策研究應該包括了文化政策內容、政策過程、政策轉變、文化經濟與權力結構等等問題(Gray，1996：216--219)。

Virginia R. Dominguez 指認出四種文化政策研究的概念。
1.首先，文化政策明顯地連結到(無論是全國性還是地區性)來自政府機構的官方政策。
2.其次，不只這些文化政策的實踐與模式是官方文化政策的目的，更包括了整個政府政策影響下的社會文化的結果。
3.第三，關於文化的公共論述(影響文化政策)存在的範圍包括對待特定議題的重要性、同意與不同意態度，以及社會政治環境的影響
4.第四，外在於政府範圍的各種雜亂無章的實踐中，研究者必須指認出文化乘載、創新、抵抗的形式(因為它們只存在於特地的時間與地點)，以提供了解一個更大範圍裡既定機構與權力階層的指標(Domingues，2000：25)。

本研究希望強調文化研究在文化政策研究中的重要性。首先，文化研究提供了討論文化政策有用的研究方法，同時，許多文化研究的重要理論被用來詮釋政策。除此之外，政策也成為一種文化批評的新動力，兩者的調和將形成理論與實務本質間適當的平衡與協調(Tony Bennett，1992a：395)。 再者，如同文化研究，文化政策研究也關注文化與權力之間的問題，Tony Bennet 的論文〈將政策放入文化研究中〉(Putting Policy into Cultural Studies)可以被視為這種思考的第一步。從Foucault 的觀點出發，他強調文化研究中權力與文化的重要性。他指出四個文化政策研究應面臨的問題：

首先，需要在定義文化的過程中包括政策的考量，並視它為政府中一個特殊的範疇；第二，就政府的目標與技巧的特性而言，來區分文化中的各種不同區塊；第三，需要去確認不同文化區塊中特殊政治關係，以定義與發展適當的方式去契合文化與政治關係；第四，智識性的工作需要被帶領，在實質與形式上，因此，它可以被有計劃地去影響或服務在文化區域中可辨識的中介者(Tony Bennett，1992b： 23)。

許多研究者也針對Bennett的觀點提出他們的看法。有些認為只把文化政策研究當作文化研究是不足的。例如Stuart Cunningham指出，雖然可以從批判的觀點來處理文化政策，但應該連結經濟的影響、行政法規、文化歷史、財經、政府或國會程序來了解公共文化政策的發展。他並認為，文化政策研究應從反抗性或反商性的修辭中，走向較為平民主義的方向，例如接近、平等、賦權的角度來鍛鍊適當的文化(Cunningham，1993：137--138)。

對於O'Regan 來說，Bennett 分析中的主要問題，在於文化批判可以成為文化政策研究，但前提是它必須使用不同、並且更適當的詞彙。對他而言，政策與文化批判其實是極為接近的；雖然他們共享了描述性的資源與推理的過程，然而，還是有些不同的地方，他指出：

政策扣連了文化批判接近的領域、智識的論辯、行政與遊說的過程。但我並不認為政策應被視為一種特殊的智識程式去轉動社會，而被當成結構性的空間。政策應該是一種特殊的資訊實踐，帶著它本身應有的限制性與潛在性，並連結到各種不同的公共論述，包括文化批評、新聞學、文化產品與資本政治等等(O’Regan，1992：416)。

Jim McGuigan 也認為文化政策不應該脫離社會裡、更廣泛的經濟與政治決定因素。他指出，為了完成文化政策中政策取向的分析，視野應該由對於文本與意義的角度移開，而向更開放的「文化的狀況」(condition of culture)來思考：文化政策的研究與實際貢獻的目的並沒有否認文化批判與文本詮釋的重要性；然而，更應關切文本如何在不同的社會背景中被製造與進行(McGuian，1996)。

(二)文化藝術補助政策—目的是干預還是鼓勵？

在台灣，文化藝術界往往不太認同國家對文化藝術的干預，有些人更明白反對有所謂的文化政策，因此，文化藝術的補助與國家干預之間的關係值得注意。一般的認知是，民間團體只是跟著政策走，政策到哪民間就跟到哪。因此，政府選擇對某些文化藝術議題處理或補助，而對另一些文化藝術議題忽略或不補助(夏學理，2006)，自然就是政策取向與影響。但是，政策的制定或補助決定是否依循一套辯論、論證或是對話機制，讓文化藝術政策的利害關係人都能溝通，才是妥適的政府角色與定位。

漢寶德與劉新圓(2001)提醒，文化補助不應有強弱之分，也就是說主政者不能以族群融合之名，透過補助「弱勢文化」來加強執政者是強勢文化的印象，將其他文化標誌與歧視為弱勢、非主流文化，可能造成更嚴重的族群緊張與對立。漢寶德並且主張，政府該有太多的權力去觸及文化與人民的生活方式，因此文化建設不能太廣，只需要站在經費支持、鼓勵的立場，但有時候控制思想或鼓勵發展是很難區分的(金光裕，2000：125)。

事實上，國家根本不可能沒有文化政策，也不可能與文化劃清界線，呼籲國家「只出錢不管事」的聲音，忽略了國家在在決定補助文化活動時，就有左右文化的發展意圖，決定給誰、不給誰錢，就已經以國家的主觀決定文化走向，這都是國家的文化政策(洪淳琦，2004：22)。廖世璋(2002)則是提醒過去以政治為主體、服務國家發展的文化政策，呈現以藍圖式、櫥窗式的文化發展計畫或政策，造成文化主體性格模糊，缺乏主體性。

其次，民主國家多以基金會的方式協助文化與藝術發展，台灣的國藝會與文建會的補助差別應該加以釐清。國藝會已經成立多年，一直在協助及補助文化與藝術的發展，但目前文建會也在進行文化暨藝術的補助，加上預算較充裕，但向國藝會申請補助的人較多，補助金也相對有限，兩者補助業務暨功能的關係，是重疊、互補還是多樣性，或許有討論的空間與必要性(金光裕，2000：125；吳曉菁、林文朗，2001)。

國家補助不僅直接對文化藝術造成影響，也影響企業對藝文界的捐贈，剪接再影響文化藝術的創作與展演。在張文俊與鄒佳穎(2006)的研究中指出，政府補助多寡具有風向旗的的作用，常會影響到企業或私人捐贈。換句話說，政府補助增加，產生示訊(signal)的效果，視為增加演藝團體或非營利組織的品質與名聲保證與信任，能夠刺激民間捐贈。在美國的相關研究顯示，政府補助每增加1元，可能吸引民間捐贈增加1.094元(張文俊、鄒佳穎，2006：40)。但是，政府的補助過多(超過一定臨界值)，民間會認為沒有必要錦上添花(產生排擠效果)，所以這種關係是非線型的。

在台灣的經驗中，兩位作者利用回歸分析觀察我國政府文化藝術補助與私人捐贈間所產生的「排擠」(crowding-out )與「擠入」(crowding- in)效果。實證結果發現，政府補助與民間捐贈有非線性關係，政府補助累積到某一水準時，藉由政府的補助示訊效果，能夠提高企業捐贈，表演藝術團體能獲得更多的資源，也擁有較大的觀眾群與知名度。當政府補助未達一定臨界值時，代表團體本身營運需求與展演活動規模相對較小，無法吸引私人捐贈。

因此，研究成果所顯示的意義，在於小型展演團體籌措財源困窘，並且應該強化團隊的經營能力，或是結合藝術創作與商業機制。政府也要注意這個補助與民間捐贈的非線型關係，讓撥款更有效率。另外，除表演藝術產業的資訊很缺乏、不願公開內部財源資訊外，政府本身也缺完整的資料體系，未來應該透過法規，推動表演藝術團體建立清楚的財務、管理與會計制度以及資料申報備查機制。

此外，本研究在討論「文化政策」與「文化藝術補助政策」內涵、範圍存在差異時，考量世界各國幾乎都有文化藝術的補助政策，但補助的理由通常都是多重的。以美國NEA為例，補助至少揭櫫三點重要的原則：(1)「民有」，不僅意味著物質上的滿足，也包括精神上的充實。所以第一條即開宗明義地說明「藝術屬於全美人民所有。」(2)藝術與人文的重要性不下於科學與科技。它是進步文明的象徵，是貫徹民主的重要條件，也是展現國力的重要指標。(3)政府應該促進人文藝術的提升，其方法在於創造有利於思考、想像與創造力發展的環境。文化藝術補助的理論基礎可分為以下幾種：(1)至善論的觀點：相信藝術可以提升人類性靈，並增加美學與文化的能力，因此，政府必須透過補助的方式來幫助整體社會的文化藝術。如M. Arnold強調文化藝術所產生文明教養的功能與責任，認為文化藝術可以使人們脫離困境，將源源不斷的思想注入人心，破除陳腐的概念與習慣，進而引導人類走向一種和諧的完美(Arnold，1960：8)。(2)社會福利的觀點：認為文化藝術為人民文化權利的一種，政府必須以補助的方式以降低文化藝術活動的收費，讓全民都有平等的機會去接近文化藝術，以落實文化權。(3)文化多樣性的觀點：強調文化藝術作為人類各種社群的認同建構、傳承、集體想像的重心。因此，政府必須扶植照顧各種弱勢團體的文化藝術，以保有文化多樣性，強化與維持各類社群的生存，如族群、性別、階級等等。

本研究將在前述討論基礎上，強化文化藝術補助的相關論述討論，並剖析與掌握台灣文化補助政策的執行經驗與特質。