何謂行政法人化？

來源:國家政策研究基金會
         國政分析http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/EC/092/EC-B-092-013.htm

中華民國九十二年二月十一日
教育文化組助理研究員 劉新圓
在中央政府推動的組織再造方案中，有一項重要的變革，就是推動文教機構「行政法人化」。從行政院組織改造推動委員會幾次公開的說明會當中所展現的決心，可以看出，這項政策的實施乃大勢所趨，尤其在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前，行政院便迫不及待地推出「中正文化中心設置條例草案」，要搶先將兩廳院改制為行政法人。這樣急切的動作不免令文化界，尤其是公立博物館人士感到憂心。似乎大家都還沒搞清楚什麼是行政法人，就要被趕鴨子上架了。

行政法人制度的特色

到底行政法人是什麼？它和一般的行政組織有什麼不同？從「中正文化中心設置條例草案」大致可以看出它的幾項特色：

一、 不進用公務人員：這是基於專業性、彈性與精簡等需求的考量。文教機構與一般行政組織的最大不同，在於它的獨立性與機動性強，專業與創意的要求高。一般行政組織如警察、稅務機關等，其所管轄與民眾的日常生活息息相關，涉及人民基本權益頗深。而文教機構如博物館、學校等，其管轄範圍大約不出其建築物。尤有甚者，它們還得想盡辦法來吸引民眾的參與，所以，創意是文教機構運作的重要條件。這樣的環境是不適合公務員的，而公務員的參與也不利於這種組織的發展。我們知道，一旦通過國家考試成為公務員，不只拿到了鐵飯碗，而且在生活上也享有相當優厚的保障，幾乎可謂一輩子不愁吃穿。所以每年高普考都有成千上萬的人趨之若騖。然而，正也是因為這樣的安全感，公務員在職場上，普遍缺乏衝勁，凡事只求不出錯，而極少大膽嘗試冒險革新。主管不敢隨便開除那些不符合工作需求或尸位素餐的公務員，當然也就影響了行政效率。至於一些符合專業需求但可能不太會考試的約聘人員，即使能力強，也礙於法令的規定，無法獲得正式公務員相同的待遇。這也是為什麼文建會許多附屬單位都支持改制為行政法人的主要原因。

二、 採合議制：設立董事會與監事會，定期召開會議，前者決定重要的工作方針與決策，後者審查財務。這樣的組織形式與一般民間財團法人基本上並無二致。唯一的差別是，行政法人的財源直接來自國家的預算，而財團法人則屬於民間機構，必須自籌經費。行政院之所以大力鼓吹文教機構轉型為行政法人，主要就是因為這樣的組織既擁有民間基金會的活力、效率與彈性，又同時具有公家單位的穩定特質。事實上，目前有些機構就很類似行政法人，例如國家文化藝術基金會。它的財源來自政府的基金，每年靠孳息來從事藝文補助。近年由於銀行利息大幅滑落致使其功能降低，因而有人主張應該改由政府撥預算，以從事類似英美一臂之隔(arm length)性質的補助。果真如此，那麼國藝會的組織就差不多等於行政法人化了。

反彈聲浪

從以上幾項特點來看，文教機構行政法人化既能提高效率，又能節省開支，似乎是個完美的選擇，為什麼仍有反彈的聲浪呢？主要原因如下：

一、 自籌經費的疑慮：大多數的公立博物館都反對行政法人化，此係肇因於自籌經費的壓力。從官辦民營到委外經營，政府的博物館政策一變再變。然而不管怎麼變，其目的都指向自籌經費一途。他們耽心，這種壓力可能迫使博物館走向商業化而變質為遊樂場所，失去了教育的意義。雖然行政法人化不一定非得自籌經費不可，但是因為它同樣也指向節省政府開支的目的，所以博物館界很容易將它與民間財團法人劃上等號。

二、 公務員的反彈：這可能是行政法人化最大的阻力。而且可以預期的是，隨著行政法人化機構的增加，反彈聲浪會越來越大。行政法人化的目的就是要避免因公務員的惡習造成行政效率不彰，阻礙組織的進步發展。依「中正文化中心設置條例草案」，改制後，原機關的公務人員仍保有其資格。倘若此案通過而實施後，兩廳院的公務員都不願離開，那麼其行政法人化不但很難立即收到成效，相反地，為了延攬專業人才，反而可能增加其財政負擔。事實上，日本自1997年倡導獨立行政法人制度以來，就受到行政官僚的強烈抵抗，最後不得不妥協，將它分成公務員與非公務員兩種類型。至於公務員型的獨立行政法人制度是否有增加行政效率，是值得懷疑的。

建議

行政法人化是政府組織精簡的方案之一，為了減輕政府的財政負擔與增加行政效率，沒有人有理由反對這項政策。然而值得注意的是，歷來政治上的改革總是難免遇到阻力，而且變革越大，反彈也越強。這固然與大多數的人安於現狀、抗拒改變有關，但是執行者過於躁進、急著見到成效，對於改革過程中可能產生的種種副作用缺乏有效的評估與預防的配套措施，才往往是造成改革失敗的主要因素。為了避免改革所可能產生的弊端，我們有以下幾點建議：

一、 應先通過母法：行政院在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前便搶先推出「中正文化中心設置條例草案」，這確實是失之操切的，而且行政院也無法保證是否會發生牴觸母法的情形。

二、 制度的設計應具彈性：行政法人設置的目的之一本是希望賦與公立文教機構相當的彈性，因此，這項制度的設計自然也應該符合彈性的原則，配合各機構的特性而調整。以博物館而言，如果改制為行政法人之後必須自籌經費，只是為了節省政府開支而抹殺了教育的功能，是得不償失的。

三、 妥善處理公務員的權益問題：行政法人化最直接關係到的就是現有公務員的權益問題。公務員的態度無疑是此項政策成敗的關鍵。所以，無論是人員的移撥、鼓勵提早退休或其他配套措施，政府都應該謹慎處理。

四、 必須經過充份的說明與討論：「行政法人」是從日本的「獨立行政法人制度」借用而來的，而獨立行政法人制度又是參考英國的agency而創的制度。大多數國人尚且未聽過這個名詞，更不用說了解其意涵了。政府在參考他國的行政組織時，應該經過充份的說明。更應該透過充份的討論與完善的規劃，使該項制度能真正符合國情。

參考資料：

蔡秀卿(2002)〈日本獨立行政法人制度〉《月旦法學雜誌》84，台北：元照出版社，60-76。

李文儀(2003)〈文教機構行政法人化，文建會、教育部不同調〉《中國時報》1月25日14版。

楊珮欣(2003)〈公立文化機構法人化意見仍分歧，政府且戰且走心態暴露無遺〉《自由時報》1月25日40版。

周美惠 (2003)〈行政法人化，博物館長怨嘆。最大的疑惑：這是是非題還是選擇題？獨杜正勝表態支持〉《聯合報》1月15日14版。

賴素鈴 (2003)〈委外經營豈是萬靈丹，兼顧博物館文教責任應有周全考慮〉《民生報》1月13日A6版。

楊珮欣(2002)〈政府組織法人化未必全面適用，政策推動應考量負面效益〉《自由時報》12月3日40版。參考資料：

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李文儀(2003)〈文教機構行政法人化，文建會、教育部不同調〉《中國時報》1月25日14版。

楊珮欣(2003)〈公立文化機構法人化意見仍分歧，政府且戰且走心態暴露無遺〉《自由時報》1月25日40版。

周美惠 (2003)〈行政法人化，博物館長怨嘆。最大的疑惑：這是是非題還是選擇題？獨杜正勝表態支持〉《聯合報》1月15日14版。

賴素鈴 (2003)〈委外經營豈是萬靈丹，兼顧博物館文教責任應有周全考慮〉《民生報》1月13日A6版。

楊珮欣(2002)〈政府組織法人化未必全面適用，政策推動應考量負面效益〉《自由時報》12月3日40版。

康俐雯、楊珮欣(2002)〈文教機構改制「行政法人」各機關有準備，新組織難監督，博物館人士憂心〉《自由時報》12月3日40版。

于國華(2002)〈行政法人組織概念勢將衝擊文化組織具半官方性質，可行使公權力，歐美日已成熟運作〉《民生報》11月29日A13版。