文化政策暨文化藝術補助機制(下)
原題:我國文化藝術補助政策與執行評估(摘錄其一章節)
(三)對於國藝會補助政策的研究
國藝會曾經委託蕭新煌等人研究民國86-88年國藝會的補助政策，據研究報告的資料顯示，對於民國86-88年國藝會的補助政策，評審委員對國藝會的評價平均給80.3分，而藝文界給了70.8分，與未獲補助受訪者之認同比例差異很大。另外，新申請的團體成長逐年遞減、接受國藝會與文建會同時補助者重疊性高、評審不夠公平客觀等。
吳曉菁與林文郎(2001)在對文建會與國藝會的補助政策研究中指出，我國文化藝術補助制度所面臨的問題包括：相關文化藝術立法不明以致政策執行難以貫徹、權力與經費未下放給地方政府以致地方文化單位不易推廣文化藝術活動、經費補助單位重疊性高以致特定團體重複獲得數個政府機關的補助、政府專業人員不足難以推廣並管理藝文活動、硬體設施的區域分布不均、民眾參與文化藝術活動的人口不多、企業贊助情形不佳等。
針對研究發現，作者們除依據前述問題一一指出改善之道外，並主張應仿效法國的「文化國土整治計畫」，將權力下放給縣市政府，促使地方更重視藝文活動，改善重北輕南的文化政策；仿效澳洲政府以10個月時間全面調查國內主要的表演藝術團體，並且與受訪團體溝通對話；或是調查各地方閒置的文化藝術空間，提供給在地藝文團體使用以減輕其行政負擔等。黃光男(2003：79)在考察法國文化政策執行狀況時提醒，政府應該注意閒置空間再利用的可能性，尋覓展演場所作為藝術發展的基地。
謝瑩潔(2001)在其碩士論文《我國藝術補助機制之檢討--以組織、運作及財源籌措為討論》中指出，由於我國目前的補助單位主要以文建會、文建基金與國家文化藝術基金會所組成的三大補助共構交織成一個補助網絡，但三個補助單位之間的職權與補助對象仍有所重疊，與其他部會甚至地方層級之藝術補助亦有所重複之虞，因此分工狀況面臨「組織職能重疊、定位不清」的問題。
其次，文建會將大部分之對民間藝術展演團隊或個人之補助業務移轉給民國85年政府捐資成立之財團法人國家文化藝術基金會，由於其依據文化藝術獎助條例設置，並有專門之財團法人國家文化藝術基金會設置條例、專責執行文化藝術獎助條例所訂之補助任務、高比例之官方董監事人數、每年從文建會及文建基金之預算所撥付挹注之基金款項，再到董事長與執行長須至立院報告並備詢，凡此種種不免令人有定位模糊之感。
在運作層面，謝文也指出面臨到「審查標準不明、慣例待立」的問題。文建會採取齊頭平等的分配公式，不過公式由四大組別之團隊數均等化，演變至各組別之總金額均等化，而國藝會則通常以舞蹈類所獲得的補助金額最高，而其通過之核定比例亦是各類別最高。無論是文建會或國藝會之補助，皆有資源配置集中於北部而南北失衡之情形。此外，由於文建會扶植案十年來所補助的名單多所重複，故是否應有所謂「畢業制」之設計，亦為小型團隊所關注者。審查標準則與評審委員之輪換有關，為避免評審標準長期落於少數權威把持，而形成過於明顯僵化之主流美學觀點，國藝會在評審委員遴選輪換方面應該逐漸建立公信。
陳亞平(2001)在《我國政府對表演藝術團體補助之實證研究》的碩士論文中指出，政府補助是我國表演藝術團體在運作上重要而穩定的資源，然而政府預算來自全體民眾的稅收，如何客觀的將有限預算在主觀性強烈的藝術領域中作合理分配？研究結果發現，表演藝術團體在表演場次、觀眾人次、出國巡演次數、專職人員人數以及公共關係運作模式上的表現，與該團體所獲得的政府補助金額有顯著的相關性。而表演藝術團體所獲得的政府補助金額的多寡，也會影響到該團體在表演活動上的表現。
因此，陳文建議，表演藝術團體加強與民眾的互動和溝通，不但有助於表演活動的推廣，也將有助於資源的取得。另外，表演藝術團體也可試圖去解讀各種營運與表演成效所產生的數據及其所代表的意義。在政府相關部門方面，可嘗試以各類數據支持補助分配的結果。
在黃朝盟與劉宜君(2005)所做的國藝會補助制度研究指出，我國文化藝術活動的推廣，近年來已成為國家重要政策之一，雖然民國七十年就已經成立文建會，但當時對藝術文化並沒有確立的條文內容，可作為藝術文化獎勵及補助事宜的參考。直到1996年，訂立「文化藝術獎助條例」，並由總統頒布施行，建立政府對於文化藝術活動的獎勵及補助的法律基礎。國藝會負責對於民間藝術團體或個人進行補助的業務。國藝會依據「國家文化藝術基金會設置條例」成立，是以營造有利於文化藝術工作之展演環境、獎勵文化藝術事業、提升藝文水準為宗旨的非營利組織。補助重點包括：一、具有前瞻或突破性之藝文創作；二、文化藝術之專業講習與調查研究；三、擴展國際交流之文化藝術工作；四、藝文團體經營之穩定、持續與提升(行政院文建會，2001：205)。
然而，根據國藝會成立後的補助執行成果顯示，有以下偏差的情形，例如以1997至2000年的執行結果，發現補助基準尚未能依據各類別實際需求提出有效的補助辦法；表演藝術團體重複獲得補助情況頻繁；五成以上件數的補助金額超過50%以上，但九成件數補助金額在40萬以下；案件屬性落差頗大，評審委員的合議制功能受限；補助結果無法明確獲知評審重點內容等。
陳麗君(2005)在其碩士論文《國家文化藝術基金會常態補助美術類結果評估之研究》中，運用公共政策評估理論基礎內涵，評估國藝會補助美術類藝術家之結果。目前國內藝術補助金來源，以國藝會為最大宗，但在資源有限之下，藝術家所能分配到補助經費很低，個人創作項目一年最高補助上限為36萬，研究對象之藝術家大多數一年可獲得24萬經費補助，其他項目則更低。
雖然國藝會的補助對藝術家具有正面影響，但提供的補助資源是短暫性的，實質上仍無法落實改善藝術家的生活問題，以致藝術家受國藝會補助後與未獲補助前之差異不太，而國藝會的補助效益，僅在於成就個案計畫之完成。藝術家所需求的支援，非止於經費的提供，而在於是否能輔導或輔助藝術家自力更生。
在建議方面，作者認為國家文化補助政策應該以國藝會為藝術補助單一窗口，使藝術補助資源集中。國藝會在進行評鑑或考核時，應以不影響創作者為原則，並朝多元藝術方向發展，避免單一風格之走向。評審過程之中，應該開放給外界參與，以公聽、公開、透明化方式，並且延長審核時間，讓評審能實際察訪，與申請之藝術家做面對面溝通。
鄒佳穎(2005)在其碩士論文《政府文化藝術補助與私人捐贈關係之研究—以台灣表演藝術團體為例》中指出，由於藝術活動對國家聲望、對教育上的貢獻以及社會層次的提升等具有外部利益，此情況下，私人提供之數量將少於社會最適水準，需靠政府介入給予補助或是透過政策，刺激私部門在文化藝術活動的提供。該文以台灣57
家表演藝術團體為樣本，利用OLS
與Tobit
迴歸觀察政府文化藝術補助與企業贊助文化藝術活動間之關係，以及其他影響捐贈之因素，藉此檢驗這些理論模型的論述。
實證結果發現，政府補助與民間企業贊助存在非線性關係，且總邊際效果為正，顯示考量捐贈之利己因素下，政府補助對私人捐贈將不會造成完全的排擠效果。此外，募款支出與票房收入等團體特性與企業贊助的關係為正向且顯著，說明表演藝術團體亦需投注於宣傳行銷以及開拓其藝文參與人口。
(四)文化藝術補助在公法上的意義
林佳蓉(1997)在其碩士論文《藝術補助與言論自由--以美國相關憲法判決之研究為中心》一文中以藝術補助為例，探討政府之藝術補助是否可能對藝術的言論自由造成不法侵害，並以美國相關憲法判決進行比較法研究。作者認為，就政府行為對言論自由價值所造成之影響而言，補助與直接管制等價，故原則上補助條件應與直接管制適用相同審查標準。政府為達成某一特定政策目標，得選定特定題材(subject-matter)提供補助，但不得僅選擇補助表達某一特定觀點(viewpoint)者。
就藝術補助而言，政府一旦決定提供補助，原則上即不得訂定觀點取向之補助條件。按政府之藝術補助旨在促進藝術之發展，藉由藝術提昇人民精神文明之層次，因此政府可明訂僅補助具藝術價值之藝術，但不可僅補助傳達特定觀點之藝術，即使表面上該觀點反應出被多數人贊同之道德觀、政治觀、人生觀，足以取悅多數民眾，亦在禁止之列。惟有確實掌握此一原則，才能避免受補助之藝術變相成為政府教化之工具。
洪淳琦(2004)很特別的從行政法、公法範疇檢視國家對於文化技術補助的法律定位與定性。首先，國藝會是財團法人性質來運作，就是設法讓政治與文化保持一定距離，而這是民主國家常見的運作方式，讓國家資金進入文化補助領域，但又讓民間專家與資金發揮影響力，也符合當前公私合作的潮流。不過，我國的國藝會的法律上訂位，其實類似海基會的屬性，預決算也受到國會監督，本質上是受文建會委託行使給付行政的公權力，既如此，其補助決定是給付行政下的行政處分，自然需受到公法原則、行政程序法原則的拘束。
所謂行政法的一般原理原則，包括平等、禁止恣意、正當法律程序、比例、誠信原則以及信賴保護原則，也就是說，國藝會在做出補助的行政處分時，不是可以憑恃專業恣意裁量，必須踐行一定的標準與程序。也就是說，國藝會常用的審查機制，是以書面審查為主，而經過一段時間的審核後，由國藝會單方面逕行公佈獲補助團隊或是個人名單、核定金額等，其中行政程序要求幾乎為零(洪淳琦，2004：34)。因此，依據行政程序的一般原則，審查過程應該提供更多的陳述意見、當事人參與等機會，讓審查過程更公開、透明，而不僅是專業、封閉、神秘的企劃書書面審查。
另外，補助的行政處分對於受補助者來說是為授益，但對未受補助者來說就是侵害，是限制人民權利的處分，受處分者不服，依據行政法的原則而言，當然可以提出訴願與行政訴訟。文建會、國藝會不能說國藝會是民間團體，其補助行為不是行政處分而予以駁回。根據洪淳琦的論點，國議會之補助決定是國藝會的行政處分，依據訴願法規定，文建會是訴願管轄機關，若提出行政訴訟，其被告為國藝會與文建會。
(五)國外經驗啟示
黃光男(2003)在「文化政策運作舉隅：再訪法國」分享他到法國考察文化政策推動的情形，他說明法國的國立巴黎當代藝術購藏基金會以及各地方的當代藝術購藏基金會，為了收藏當代藝術品，特別是年輕人具有潛力而未成名的創作，會禮聘多位藝術評論者，扮演「畫探」的責任，分別依其專長，到各地或是國際社會尋訪具有潛力的藝術家，並客觀無私的提出專業建議，收藏年輕藝術家的代表性作品，藉此豐盛巴黎與各地方的藝術典藏。
盧健英(2004)在「給藝術家做夢的機會」一文中以英國為例，說明英國官方曾在2003年本於「藝術提升生活品質，並有改變人的生活及社區機遇的力量」意圖，辦理最新藝術補助政策的對外說明會，大幅增加對個人藝術家的補助達6倍之多，從前一年的450萬英鎊增為2500萬英鎊，而且每位藝術家可以一次提出3年期的計畫。
其次，該文指出，英國新的藝術補助政策，是從「產業」生產鏈，規劃穩定的補助工具和資金來源，並且除提供簡化的申請格式外，更強調如何協助受補助團體及個人在計畫品質的組織與控管，提供管理、財務、稅法上的諮詢服務，減少藝術家失敗跌跤的可能。在申請表上甚至說：「建議你在寄出申請表前，最好跟我們深入談一談」。針對大型藝術機構，一旦通過英國藝術委員會的補助，除撥出補助款外，並將指派2位專家進駐，其一為財務專家，並且負擔相關的行政人事聘用成本(盧健英，2004：11)。
奧地利文化機構則有負責企業贊助事宜的專業人才，接受各界尋找贊助的企業，開拓企業贊助的契機。他得要瞭解企業的需求和溝通方式，幫助不擅長溝通的藝術家向企業發言。另外，在維也納文化局內設有諮詢部門，幫助新手藝術家申請公共補助，得到一些製作計畫、提出申請、陳述、現場報告的技巧，但諮詢人員僅提供建議，不屬於核選補助對象的評審團體，而前去諮詢的藝文新人，大約只有1/5可以得到補助(吳介祥，2004：282-283)。
政策的角色，是在創造一個機制與環境，決定權仍是文化、藝術領域，重建公共領域。然而，只要有「總預算」的框架，就必然有政治涉入的現象或影子，加上文化與藝術相當依賴公共資源，不去、也無法考量經濟自立，讓創作者像是國家雇員，因此文化政策總會跟著政治風向球轉動。
由於文化藝術在資本主義的社會是處在市場邊緣化的弱勢地緣性質與地位，諸如純文學、小劇場、裝置藝術等先鋒性文藝創作，國家須以公共資源與經費補助奧援，沃饒創作者的創發生命，提供多樣化的文藝自由伸展空間。在國藝會的補助類別中，一般劃分為常態補助與專案補助，並且經由分門別類補助避免經費分配不均與失衡(吳欣怡，2004)。
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